SAFE: zakute łby i prawni tandeciarze

Posted On 28 lutego 2026

Chciałem sobie pofilozofować. Ale w tak dużym polityczno-medialnym zgiełku się nie da. To napiszę prosto. Ustawa o Instrumencie finansowym SAFE to jeden wielki bubel prawny. Tandeta i kombinowanie. Albo pułapka na Prezydenta.

Pożyczka dla państwa

W sumie to stary jestem. I będę pewnie już na sądzie ostatecznym, kiedy w Polsce rząd podniesie podatki na spłatę tej pożyczki. Patrzę więc na awanturę nt. ustawy o Instrumencie finansowym SAFE jak na tani kabaret. Owszem, widzę zagrożenia wynikające z mechanizmu warunkowości, ale Unia pożera polską państwowość od wielu lat i na wielu forach. Powtarzanie oczywistej oczywistości nie ma sensu.

I tylko ta nieustająca rządowa promocja tej ustawy, w szczególności poprzez serię epitetów kierowanych do przeciwników, zastanawia mnie mocno. Co i dlaczego rząd tak bardzo chce przepchnąć? Tak mnie to gryzło, że w końcu pękłem. Zajrzałem do tych dokumentów, choć żona odradzała. Nieposłuchałem i jak zwykle żałuję. Znów wychodzi, że zyję w państwie z dykty i taśmy klejącej. Wprawdzie znając dokonania rządowych legislatorów nie spodziewałem się cudu. Ale nie przypuszczałem, że to aż taki bubel prawny. I skoro czytałem, to teraz muszę pisać. Włączył się imperatyw wieloletniego nauczyciela.

Zacznę od tego, że ustawa jest sprzeczna z prawem UE. O co mi chodzi? Otóż w płaszczyźnie unijnej, sprawę pożyczki SAFE reguluje Rozporządzenie Rady UE 2025/1106 z dnia 27 maja 2025 r. ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy („instrument SAFE”) poprzez Wzmocnienie Europejskiego Przemysłu Obronnego (dalej: Rozporządzenie 2025/1106).

Jest w nim jasno wskazane, że pożyczka jest udzielana państwu członkowskiemu (art. 5). Opisana jest też procedura uzyskiwania środków finansowych. Polega na tym, że to państwo, czyli jego właściwy organ (rząd) składa wniosek do Komisji Europejskiej, która po analizie przedstawia go Radzie UE (art. 8). Rada podejmuje decyzje wykonawczą, a na jej podstawie Komisja zawiera z państwem umowę pożyczki i porozumienie operacyjne (art. 10). Treść tego przepisu literalnie brzmi „zawiera z państwem”.

I wszystko gra. Z tej perspektywy rząd mówił prawdę, kiedy groził, że ominie Prezydenta, bo nie potrzebuje jego podpisu. Faktycznie, żeby uzyskać unijną pożyczkę rząd nie potrzebuje ustawy o Instrumencie finansowym SAFE, bo:

po pierwsze, jak pisze wyżej, procedura jej zaciągnięcia jest regulowana prawem unijnym;
po drugie, prawo krajowe też jest jasne. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, pożyczki zaciąga minister finansów. Wprawdzie robi to w zakresie dopuszczalnym ustawą budżetową, ale w 2026 r. granica wysokości ewentualnych pożyczek wynosi 200 mld zł. I te unijne 43 mld euro, czyli prawie 200 mld zł. zmieści się w tych budżetowych granicach pożyczkowych. Choćby tylko dlatego, że w tym roku planowana jest wypłata 15% pożyczki. Jakieś 30 mld zł. Zostanie jeszcze koło 170 mld. Minister Domański będzie mógł poszaleć na rynkach finansowych. Ciekawe jedynie, co będzie za rok?
po trzecie, ratyfikacja umowy pożyczki, nie jest w tej procedurze potrzebna. Podkreślę, nie jest potrzebna w tej akurat procedurze, bo zgodnie z przyjętą praktyką UE, tego rodzaju pożyczki mają z reguły charakter kontraktu cywilnego, a nie umowy międzynarodowej. Takie umowy w ramach UE były opierane zwykle o prawo belgijskie, ew. luksemburskie. Owszem, to procedowanie jest poważnie dyskusyjne i osobiście mam tu duże wątpliwości, czy tego rodzaju praktyka uzasadnia odstępstwo od formy umowy międzynarodowej ze względów konstytucyjnych. Ale praktyka unijna taka jest. Spory polityczne nic nie dadzą. To kwestia zderzenia systemów. Trzeba wprowadzić jasne prawo.

Sprzeczne z prawem UE

A teraz zajrzyjmy do ustawy o Instrumencie Finansowym SAFE. W tym miejscu, tak na wszelki wypadek, podkreślę, że ta ustawa to nie to samo co unijna pożyczka SAFE. Kwestie pożyczki reguluje w całości prawo UE. Ta ustawa tworzy nowy krajowy instrument finansowy (celowy fundusz na obronę), a unijna pożyczka SAFE jest głównym, ale tylko jednym z elementów składowych finansowania tego funduszu. Tytuł ustawy to znów rządowa zmyłka.

I w tej ustawie przeczytałem, że unijną pożyczkę SAFE „zaciąga BGK” (art. 10). I aż nie wierzyłem własnym oczom. Sprawdzałem trzy razy. I ustawę i Rozporządzenie 2025/1106. Może jest tam jakieś wyjaśnienie? Ale nie znalazłem. Na dodatek z art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dowiadujemy się, że „pożyczka SAFE”, ta którą „zaciąga BGK”, to właśnie pożyczka udzielana przez UE państwu na podstawie Rozporządzenia 2025/1106. A więc ta oparta na umowie z państwem członkowskim.

Zdębiałem. To oznacza fundamentalną sprzeczność między tymi aktami prawnymi. Bank Gospodarki Krajowej i państwo to jednak coś innego. Owszem, państwo jest 100% udziałowcem BGK, który wspiera zadania państwa. BGK może też zaciągać pożyczki za granicą. Ale BGK nie jest emanacją państwa w rozumieniu ustrojowym, czy traktatowym. Jest państwową osobą prawną, ale nie działa w sposób władczy. Ma swoją podmiotowość, a państwo swoją. Jeśli to państwo ma otrzymać pożyczkę (art. 5) i zawrzeć umowę (art. 10) w świetle Rozporządzenia 2025/1106, to pożyczki zaciągnąć nie może BGK. Pożyczkobiorcą będzie Skarb Państwa. A zapis ustawowy nie wystarczy, by to zmienić.

Zadaję sobie pytanie, w jaki sposób rząd chce te sprzeczne zapisy zestroić. I nie potrafię na nie odpowiedzieć. Uważam tylko, i to na poziomie graniczącym z pewnością, że każda forma rządowego działania będzie bezprawna. Zakładam, że jakiś geniusz uznał, że można tu zastosować metody używane w różnych innych unijnych funduszach. Ale stan prawny jest jasny i inny. A ustawodawca nie może regulować kwestii, którymi zajmuje się unijne rozporządzenie, a tym bardziej nie może zmieniać kluczowych postanowień unijnego rozporządzenia. I to w sposób manipulacyjny.

A sprzeczność jest. I taka sprzeczność, sama wystarczy za podstawę dla odmowy podpisania tego tej ustawy. Przecież nawet gdyby Prezydent ją podpisał, to ustawa i tak byłaby w tym punkcie niestosowalna. Odsyłam do art. 91 ust. 3 Konstytucji.

Natomiast domyślam się, dlaczego rząd tak kombinuje. Otóż gdyby pożyczkę zaciągnęło państwo, to wpłynęłaby ona na deficyt budżetowy. A gdy zaciągnie ją BGK, tego nie ma.

Ten tok myślenia, tj. chęć podmianki i uniknięcia problemów budżetowych sugerują inne przepisy tej ustawy. W tym samym art. 10, mamy zapis, że BGK „zaciąga” pożyczkę, a państwo obejmuje tę pożyczkę gwarancją Skarbu Państwa. Gwarancja jest udzielana do wysokości 100% pozostałych do spłaty świadczeń pieniężnych wynikających z pożyczki SAFE wraz ze 100% należnych odsetek od tej kwoty. Czyli na całość. Jakby państwo zaciągało pożyczkę, to by gwarancja nie była potrzebna. Skarb Państwa nie gwarantuje pożyczek państwu, czyli de facto samemu sobie.

I to jest też odpowiedź na problem deficytu. Gwarancje Skarbu Państwa nie wchodzą w skład deficytu budżetowego. Gwarancje pożyczki to „tylko” ryzyko a nie bezpośredni wydatek, dlatego stanowią tzw. deficyt ukryty.

Manipulacje finansami

Ale sprawa zawarcia umowy pożyczki to nie jest koniec pakietu pytań, jakie ta ustawa generuje. Kolejną rządową kombinację pokazuje też zapis z art. 2a ust. 1 ustawy. Pozwala on na to, by do tej właśnie państwowej gwarancji, nie stosować przepisów ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne. O co w tym chodzi? Od czego rząd chce się zwolnić? Wyjaśnia to rzut oka do przepisów. Chodzi o to, że w ten sposób wyłączony jest np. ustawowy obowiązek wykonania analizy ryzyka wypłaty przez Skarb Państwa pieniędzy z tytułu udzielanych poręczeń i gwarancji.

Domniemywam, że taka analiza nie tylko zabrałaby wiele czasu, ale też wskazałaby na wiele niepewności i olbrzymie ryzyko, że gwarancja jednak będzie musiała być wypłacona. W analizie należałoby też uwzględnić zagrożenie wynikające z mechanizmu warunkowości w kontekście zmiany rządu po najbliższych wyborach. A może wyszłoby, że BGK nie będzie w stanie wykonać tych zobowiązań. A takie właśnie wyniki analizy skutkują ustawowym nakazem odmowy gwarancji (art. 2a ust. 2). Owszem, sama ustawa przewiduje pewne obowiązki dla BGK w ocenie ryzyka, ale jedynie fakultatywnie i realizowane ex post. W praktyce to musztarda po obiedzie.

W tym miejscu również przypomnę, że choć gwarancje Skarbu Państwa nie wchodzą w skład deficytu budżetowego, to jednak wchodzą w skład państwowego długu publicznego. Z analizy dokonanej ex ante mogłoby wyjść nawet, że konieczność wypłaty gwarancji spowoduje skok państwowego długu publicznego powyżej bariery konstytucyjnej (art. 216 ust. 5).

Wniosek z tego taki, że rząd nie potrzebuje ustawy do zaciągnięcia pożyczki w UE, ale do redefinicji instrumentów ochrony finansów państwa.

W kierunku bankructwa

Wreszcie, last but not least, komentarz do wielkiej polityki. Otóż jesteśmy świadkami, jak UE jawnie przekształca się w superpaństwo. To co robi Bruksela to nawet nie federalizacja. W federacji jest jakiś podział kompetencji. W UE rządy krajowe już nie mają nic do gadania. Bruksela próbuje zbudować jednolite superpaństwo europejskie. I ten proces postępuje na wielu płaszczyznach. Także finansowej.

Unijna pożyczka SAFE to idealny przykład. Kiedy spojrzymy na Rozporządzenie 2025/1106, to zobaczymy, że jego podstawą prawną jest art. 122 TFUE. A to kolejna wielka lipa. Przepis ten dotyczy możliwości podjęcia przez Radę, na wniosek Komisji, środków pomocowych dla państw, gdy mają one trudności. I to nie chodzi o jakiekolwiek trudności, ale o trudności lub istotne zagrożenie poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub innych sytuacji nadzwyczajnych, powstałych wskutek okoliczności pozostających poza państwową kontrolą. Średnio to wiąże się z zakupami uzbrojenia.

Takie prawne machlojki z art. 122 TFUE trwają już od 2010 r., czyli od bankructwa Grecji. Wtedy też na tej samej podstawie ustanowiono tzw. europejski mechanizm stabilizacji finansowej. Pomoc dla Grecji była również udzielana w formie kredytu. W tej formule poszukiwano środków na KPO, choć tu dodatkowo UE podparła się decyzją o zasobach własnych. W tej formule działał też instrument na rzecz odbudowy po COVID itd. I nie chodzi tu o ocenę celów, ale o kwestie formalne. Nadużywanie traktatów. Dziś Komisja wykorzystuje przepis do stworzenia stałej praktyki zaciągania przez UE kredytów jako formy unijnego finansowania się. Poza traktatowymi składkami, choć ostatecznie też na rachunek państw.

Warunkowość i rozporządzenie finansowe

I wreszcie ten obracany na wszystkie strony mechanizm warunkowości (Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości). Premier ma rację. Nie ma się go co bać. Wystarczy mieć niezawisłe sądy. Problem w tym, że nie chodzi o niezawisłość w rozumieniu Konstytucji RP, ale o to jak definiuje ją TSUE. Dziwnie się składa, że ta definicja jest zbliżona do formuły „zaufanych sędziów” ministra sprawiedliwości. Skutek jest jasny. Kiedy Polska weźmie pożyczkę SAFE, podpisze kontrakty z firmami zbrojeniowymi, a zmieni się rząd, to Komisja Europejska zawiesi nam finansowanie. Efekt będzie oczywisty. Bankructwo i unijna pomoc. A w takiej sytuacji to nawet rząd Grzegorza Brauna przyjmie każdy ratunek. A co będzie ceną? Tak, dokładnie jak w Grecji – reformy w duchu europejskim i zmiany systemu prawa krajowego w wielu obszarach. Przede wszystkim w tych, na które się dziś nie godzimy. I superpaństwo europejskie.

Zresztą ten mechanizm jest już przegadany na wszystkie strony. Szkoda się powtarzać. Tym bardziej, że w tle wisi dodatkowy miecz Damoklesa – tzw. rozporządzenie finansowe (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2024/2509). Do niego Rozporządzenie 2025/1106 o SAFE też się odwołuje. A nikt go nie zauważa. W tym rozporządzeniu finansowym czytamy, że ma „umożliwiać urzędnikom podejmowanie działań w celu ochrony budżetu, na przykład poprzez zawieszenie płatności, gdy nieprzestrzeganie przez państwo członkowskie odpowiednich wartości Unii i praw podstawowych ma wpływ na realizację przez to państwo członkowskie działania finansowanego ze środków finansowych Unii. Powtórzę, chodzi o wartości Unii i praw podstawowe. Brzmi znajomo? Tak, że te pomysły opozycji, by czepiać się tzw. warunkowości to jednak za mało. Pułapek na państwo jest więcej.

O tym wszystkim można długo pisać. Ale teraz trzy szybkie wnioski:

po pierwsze, unijny program SEFE jest dla Polski groźny. Wszystkie wątpliwości podnoszone publicznie przez tzw. „zakute łby” są prawdziwe.

Ale prawda jest taka, że jeśli rząd naprawdę chce tej pożyczki, nie potrzebuje wcale ustawy o Instrumencie finansowym SAFE. Nie potrzebuje zgody Prezydenta, ani żadnego innego organu państwa. Może podpisać umowę, a także ją obsługiwać i audytować, samodzielną decyzją. Obecne regulacje prawne, unijne i krajowe, tworzą mu wystarczające minimum prawne. Stąd pytanie, dlaczego tak naciska Prezydenta na ten podpis pod tą ustawą? Po co ten cały cyrk, wizje, obietnice, krzyki i groźby, skoro brak tej ustawy nie zablokuje zaciągnięcia pożyczki? W co rząd chce Prezydenta tą ustawą wkręcić? I przede wszystkim na te dwa krótkie pytania Prezydent powinien sobie odpowiedzieć, zanim podejmie decyzję, co zrobić.

po drugie, treść ustawy dewastuje reguły systemu finansów publicznych. Dlatego każdy jej przepis powinien być dokładnie wyjaśniony. Prezydent przed decyzją o podpisie powinien mieć całkowitą jasność co do jej konsekwencji prawnych, faktycznych i finansowych. W szczególności potrzebna jest analiza konstytucyjności tej ustawy. W Konstytucji RP jest kilka bezpieczników dla finansów publicznych. Ich operacyjne wykonanie reguluje obowiązujące ustawodawstwo. Pytanie – czy możliwe jest wyłączanie tych narzędzi po to, by oślepić Konstytucje? Wg mnie nie. A takie działanie ma właśnie miejsce w drodze tej ustawy.