Komisja Wenecka: reaktywacja

Posted On 13 października 2026

Walczy o praworządność, a sama nie dochowuje promowanych standardów. Praktyka procedowania jest nietransparentna, a opinie pełne błędów. Tak, to o Komisji Weneckiej.

Ociosywanie Prezydenta

Komisja Wenecka wróciła. I wydała opinię w sprawie Trybunału Konstytucyjnego, wywołując u mnie szereg wspomnień. W końcu 6 lat byłem jej członkiem (2016-2022). Uznałem, że czas podzielić się wiedzą na temat tego organu. I to tą specyficzną wiedzą, zakulisową.  

Oczywiście powodem wychylenia się z matecznika nie jest sam powrót do absurdu, i to jeszcze gorszego niż ten, jaki Komisja zafundowała nam 10 lat temu. Przyczyna jest dużo poważniejsza. Nasz dyskurs został tak zdominowany przez Trybunał Konstytucyjny i pytanie, wejdą do TK z policją, czy nie wejdą, że umyka nam szersza istota problemu przed jakim stoi państwo. Otóż opinia Komisji Weneckiej to kolejny klocek do gry, której celem jest przedefiniowanie konstytucyjnego podziału władzy w Polsce. A konkretnie chodzi o osłabianie władzy Prezydenta, na rzecz nie tylko parlamentu, czy rządu, ale przede wszystkim sądownictwa. W tym przypadku osłabianie uprawnień Prezydenckich w procesie powoływania sędziów.

Dowodem na moja tezę jest nie tylko przedmiotowa opinia, która – raczcie drodzy czytelnicy zauważyć – ma przecież kontekst szerszy niż tylko kwestia Trybunału Konstytucyjnego. Jest w niej obszerny fragment z tezą, że to KRS powinien odgrywać główną rolę w procesie powoływania sędziów, a samo powoływanie powinno być sądowo kontrolowane. Ktoś zdziwiony?

Tego rodzaju orzeczenia zapadają też w Europejskim Trybunale Praw Człowieka, toczą się sprawy z tym kontekstem w TSUE, o tym dyskutują polityczne organy UE, i wreszcie w Polsce zbuntowani sędziowie próbują przejąć kontrolę nad procesem ich powoływania czy awansowania poprzez sądownictwo administracyjne. To z tym problemem wiąże się też spór o prezydenckie prerogatywy, na razie jeszcze teoretyczny, czy te szaleństwa z premierowską kontrasygnatą ex post. Wreszcie te głupawe awantury ministra Sikorskiego o powołanie ambasadorów, też stanowią w rzeczywistości próby przedefiniowania Konstytucji. Istotą powołania przypisanego Prezydentowi jest władczy charakter aktu. A Sikorski chce by wniosek o powołanie wiązał powołującego. 

Masa krytyczna

To wszystko składa się w całość. Po prostu jesteśmy świadkami zbierania w wielu miejscach masy krytycznej, a po jej zebraniu nastąpi „wielkie bum”. I Prezydentowi zostanie jazda na Ramzesie. I to pod warunkiem, że Sejm nie wytnie z budżetu Kancelarii Prezydenta pozycji na siano i stajnię.

O fakcie dobierania się do uprawnień Prezydenta piszę już od kilku lat. Bo nie jest to proces nowy. Sedziokracja próbowała tej wojenki już z Prezydentem Dudą. Po wyborze Prezydenta Nawrockiego, sprawa wróciła. I podkreślam, że jedynym przeciwśrodkiem jest tu ucieczka do przodu. Chodzi mi o przeciwdziałanie na tej samej płaszczyźnie – ustrojowe rozpychanie się Prezydenta. Bo inaczej ociosają funkcje głowy państwa. Najpierw po bokach, a potem co do istoty. Teraz do tej kwestii użyto Komisji Weneckiej, która w swej opinii nie tylko wskazuje na konieczność zmiany prawa. Na czym zresztą powinna poprzestać. I nie chodzi mi tu o to, że te podpowiedzi Komisji są sprzeczne z istotą ustroju Polski. Dlatego proponowane przez nią zmiany prawa powinna więc poprzedzić zmiana Konstytucji.  Problemem jest, że Komisja sugeruje też działanie bezprawne. Sugeruje, bo nie jest to pisanie wprost.

A te nasze dziennikarskie i polityczne cymbałki to łykają. Kiedy widzę, jak Marszałek Sejmu zapowiada w półsłówkach, że będzie przyjmował ślubowanie osób wybranych do pełnienia urzędu sędziego TK zamiast Prezydenta, to jest dopiero prawdziwa tragedię państwa polskiego. I znowu, nie dlatego, że Marszałek powinien wiedzieć, że nawet najciekawsze międzynarodowe opinie, czy nawet orzeczenia międzynarodowych trybunałów nie tworzą dla niego podstawy prawnej do działania. Tragedia polega na tym, że druga osoba w państwie chce wiązać Polskę serią kretyńskich wywodów jakiejś międzynarodowej grupy. I to grupy, która sama łamie standardy jakie formalnie ma promować.

Trochę teorii

Dlatego nie będę pisał o opinii, ale zajmę się instytucja, która ją wydała. Otóż Komisja Wenecka to skrócona i powszechnie używana nazwa Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo. Jest ona organem doradczym Rady Europy. W jej skład wchodzą państwa Rady Europy (46) oraz grupa 15 innych krajów. Wiele państw współpracuje z Komisją posiadając status obserwatora, a OBWE oraz Komisja Europejska biorą stały udział w jej sesjach plenarnych.

Każdy kraj kieruje do Komisji weneckiej (zasadniczo) dwóch członków. Jednego stałego i jednego zastępcę. Z założenia są to eksperci z dziedziny prawa, profesorowie uniwersyteccy, sędziowie krajowych sądów najwyższych i trybunałów konstytucyjnych, deputowani parlamentów krajowych, ewentualnie wysocy urzędnicy państwowi. Chodzi o wykształcenie i praktykę zawodową z obszarów, jakim zajmuje się Komisja.

Prace członków Komisji oparte są o przesłankę niezależności, którą wzmacnia kadencyjność członkostwa (4 lata) i całkowity brak możliwości odwołania w tym czasie. Co zresztą nie przeszkadza niektórym członkom zasiadywać tam praktycznie od urodzenia do śmierci.

Zadaniem Komisji jest promowanie i pomoc w zapewnieniu sprawnego funkcjonowania krajowych organów i instytucji demokratycznych oraz ochrona praw człowieka. Ponieważ Komisja powstała w 1990 r., czyli w czasie transformacji ustrojowej państw Europy Środkowej i Wschodniej, jej aktywność jest zasadniczo skierowana do tych państw, jako „pomoc dla młodych demokracji”.

Głównym instrumentem działania Komisji są opinie prawne. Powstają one w oparciu o dialog z państwami i organizacjami pozarządowymi, wizyty studyjne itp.

Trochę praktyki

Każdy z członków Komisji, w momencie powołania, zgłasza w jakich obszarach prawnych może wspierać Komisję jako ekspert.

Procedura przygotowywania opinii jest następująca: najpierw Przewodniczący Komisji wyznacza zespół ekspertów udających się do państwa, które podlega ocenie. W praktyce robi to Sekretariat Komisji w porozumieniu z Prezydium Komisji. Niby wszystko w porządku, ale już na tym etapie mamy do czynienia z brakiem transparencji.

Przesłanki wyłaniania zespołu ekspertów określa Rules of Procedure oraz Criteria For The Appointment Of Rapporteurs Note Prepared By The Secretariat.

W praktyce wyłanianie odbywa się za pośrednictwem pracowników Sekretariatu. Za moich czasów to odbywało się poprzez telefoniczne propozycje. Efekt był kompromitujący.

Sprawdziłem w internecie informacje o ekspertach wysyłanych w przeszłości do Polski i porównałem dane o ich aktywności zawodowej i naukowej z rolą jaką pełnili w zespołach oceniających ustróju państwa w obszarze władzy sądowniczej. I kto tam się znalazł? Otóż kwestie ustrojowe w Polsce badali m.in.: profesor od prawa finansowego, ekspert ds. prawa wojny, czy amerykańska badaczka praw Indian. A kto jest autorem ostatniej opinii: Austriak, którego pamiętam osobiście, i nie mam o nim dobrego zdania, irlandzki prawnik rządowy, Holender, a więc prawnik z kraju gdzie nie ma Trybunału Konstytucyjnego, i fiński filozof, który sam o sobie pisze, że w swojej aktywności  „tried to insert European constitutionalism in the more general framework of transnational law”. Konstytucję pakować “in transnational law”. To od Polski wara.

Do tego dochodzi Niemka z epizodem zawodowym w Strasburgu, a więc zainteresowana promowaniem wyroków ETPC. Ciekawe, czy brała udział w wydawaniu tych przeciwko Polsce przed 2020 r. Już nie chiało mi się sprawdzać. Słowem doborowe towarzystwo. Wszyscy z przesileniem na europejskość i tzw. prawa człowieka. Akurat grupa sprawiedliwych do oceny działań konserwatywnego Prezydenta.

Ale tego rodzaju dobór to nie żaden ewenement. To utrwalona międzynarodowa praktyka grania znaczonymi kartami. W historii Komisji bardzo często wysyłani byli również specjaliści z państw, których system prawny jest zasadniczo różny od systemu badanego kraju. Eksperci z obszaru common law badali rozwiązania systemu kontynentalnego. To pewnie dlatego do spraw Polski powołano wspomnianego eksperta z Irlandii.

Brak kwalifikacji praktycznych

Oczywiście można powiedzieć, że każdy z takich ekspertów jest na tyle doświadczony, że jest w stanie ogarnąć wiele tematów prawniczych. Pełna zgoda. Problemem jednak są okoliczności towarzyszące tej pracy. Należą do nich przede wszystkim kwestie językowe.  Bardzo rzadko mamy do czynienia z sytuacją, że ktoś z ekspertów  zna języka państwa, którego problemy bada. Szczególnie języki ze wschodniej części Europy. Stąd oficjalnie praca jest oparta na przygotowywanych w tym celu angielskojęzycznych tłumaczeniach. Często zmanipulowanych.

Eksperci pracują też dość krótko. Zwykle poświęcają problemowi 2-3 tygodnie (pamiętajmy, że równolegle pracują zawodowo), łącznie z pobytem studyjnym w docelowym kraju, a przy tzw. opiniach pilnych 2-3 dni. Pracują przy tym na obcym prawodawstwie, którego nie da się tak szybko poznać. A już na pewno zrozumieć. Dlatego nie powinno dziwić, że każda z opinii sprowadzona jest do ogólników, pustych choć górnolotnych haseł i frazesów prawniczych, odesłań do innych systemów oraz powszechnie znanych faktów. Do tego nie jest pozbawiona błędów, nawet faktograficznych. Szczególnie te odesłania do konstrukcji z innych państw są znaczące. To wygładzanie różnic, próba budowania jednolitego europejskiego standardu konstytucyjnego.

W starych opiniach dotyczących Polski eksperci mylili nawet organy państwa, czy wyposażali je w uprawnienia nie znajdujące oparcie w polskim systemie konstytucyjnym. Dlatego w praktyce każda opinia powstaje w drodze przepisywania fragmentów ze stanowisk podrzuconych przez zainteresowane krajowe strony. Efektem końcowym jest opracowanie, które w rzeczywistości ma dokładnie taki sam poziom, jak ekspertyza przygotowana przez polskiego profesora prawa nt. zawierania małżeństw przez Maurysów.

Jeszcze dziwniejsza jest sama praktyka doboru ekspertów. Kiedy dokonamy analizy danych dotyczących doboru ekspertów ( a mam takie) widać, że np. w okresie od sesji 99 (czerwiec 2014) do sesji 110 (marzec 2017) do tej funkcji powołano 68 osób. To mniej niż połowa indywidualnych członków Komisji (i zastępców członków). Uwidacznia się to, kiedy zestawimy tę liczbę z liczbą 61 państw członkowskich, z których każde wysyła po 2 przedstawicieli, a w praktyce niektóre nawet po 3. Istnieje też znacząca rozpiętość  między ilością powołań eksperckich. Dwie osoby mają ich 19. Trzy osoby odpowiednio 15, 13 i 12 razy. Kolejne trzy osoby powołano 11 razy, a cztery osoby 10 razy. Trzy osoby 9 razy, a dwie osoby 8 razy. Dwie osoby 6 razy. Cztery 5 razy, osiem osób 4 razy. Dziewięć osób 3 razy. Dziesięć osób 2 razy. Czternaście osób było ekspertem jeden raz. A połowa nigdy. Nie pasowali do potrzebnej tezy?

Procedury obrad plenarnych

Nad projektem opinii przygotowanym przez zespół ekspertów pracuje następnie Sekretariat Komisji. To tam opinia nabiera wagi i to dosłownie. Z projektów kilkustronicowych zamienia się w kilkunasto- lub kilkudziesięciostronicowy dokument.

Po sporządzeniu ostatecznego projektu opinii, jest on przekazywany zainteresowanemu państwu, które może wnieść swoje uwagi. Nie wątpię, że w obecnym przypadku, przedstawiciele rządu wręcz zaostrzyli opinię, co Komisja przyjęła pozytywnie. A potem jest dyskusja plenarna i głosowanie, choć członkowie Komisji zgromadzeni na obradach nie znają z reguły samego problemu, a już na pewno nie mają wiedzy o jego detalach. Prawdopodobnie też mało kto opinię będąca przedmiotem obrad przeczytał, bo przed obradami każdy z członków Komisji jest zasypywany seriami dokumentów.

Transparencji nie ma również w pracach Sekretariatu Komisji. Stanowi on wąskie gardło całego procesu, bo przez Sekretariat przekazywane są wszystkie dokumenty w obie strony. To od Sekretarza Komisji zależy, komu i jakie dokumenty przekaże. I jest to nie do sprawdzenia. Nawet jeśli oficjalnie potwierdzi on przekazanie. Pamiętam, jak w okresie mojego członkostwa w sprawach polskich ówczesny Sekretarz zablokował przedstawienie części stanowisk kierowanych z Polski do członków Komisji. W tym osobiście moje.

Bez transparencji

Taką polityczną instrumentalizację Sekretariatu Komisji umożliwia jego skład osobowy (ciekawe, że ciężko było go przez długi czas znaleźć na stronie Komisji Weneckiej). Nie jest on reprezentatywny dla państw członkowskich Komisji. Tryb powoływania pracowników jest nietransparentny, a posiadają oni duże możliwości oddziaływania na wykonywanie zadań Komisji.

Jak wspomniałem wcześniej, członkowie Komisji są zasypywani setkami stron materiałów poglądowych i różnych opinii, bo przecież na sesji przyjmuje się ich zwykle kilkanaście. Pamiętam, że ostateczne wersje dokumentów, nad którymi Komisja miała głosować, dostawaliśmy nawet w rano, w dniu obrad. A musimy pamiętać, że członkostwo w Komisji (poza pracą w jej organach) jest honorowe. Każdy z członków ma swoją własną aktywność zawodową. Z reguły dużą. Jest naukowcem lub urzędnikiem. Przeczytanie dostarczonej dokumentacji nie jest praktycznie możliwe. Każdy czyta więc wyłącznie to, co go interesuje, a na obradach jest zdany na to, co mu powiedzą o sprawie eksperci-autorzy opinii. I znów, nie wiem jak dzisiaj, ale przypuszczam, że podobnie jak w czasach mojego członkostwa, kiedy każda opinia była zawsze przyjmowana w wersjii autorskiej.

Taka struktura i sposób działania nie tylko stanowi doskonały przykład mechanizmu politycznej manipulacji, jakiej pełne są organizacje międzynarodowe. To wszystko nie jest pracą niezależnych ekspertów. Niezależność to po prostu fikcja dla naiwnych. Tu też, jak w każdym międzynarodowym forum, rozgrywa się brudna polityka. I już abstrahując od tego, że Komisja Wenecka wydaje tylko opinie, a więc akty niewiążące, napisze, że właśnie z powodów zagrożenia takimi manipulacjami  żadne rozstrzygnięcia organów  międzynarodowych nie mogą wiązać organów państwa wprost. Przynajmniej te dotyczące państwowego ustroju. Musi być sito suwerenności przy ich wypełnianiu. To sito, które gwarantuje nam standard zawarty w art. 9 Konstytucji RP.