Jak załatwić Mercosur?
Jeszcze niedawno było o tym głośno. A dziś już zajmują nas inne rzeczy. Jednak Bruksela nie śpi i pętla umowy z Mercosurem powolutku i bez hałasu zaciska się na szyi polskiego rolnictwa. I wszystko to dzieje się zgodnie z prawem, bo UE może zawierać umowy międzynarodowe z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi.
Wprawdzie kiedyś takie kompetencje były niejasne, ponieważ brakowało upoważnienia traktatowego. Dlatego sankcjonowano to wywiedzioną przez Trybunał Sprawiedliwości UE tzw. doktryną paralelizmu. Dziś prawo UE do zawierania umów międzynarodowych jest bezdyskusyjne. Kompetencje w tym zakresie wyraźnie wskazuje art. 216 TFUE. Zgodnie z nim zawarcie umów międzynarodowych przez UE jest możliwe, gdy:
- po pierwsze, taka możliwość jest wyraźnie przewidziana przez traktaty integracyjne (tu np. art. 8 TUE dotyczący umów w ramach polityki sąsiedztwa; art. 207 ust. 3 TFUE umożliwiający zawieranie umów w ramach Wspólnej Polityki Handlowej);
- po drugie, zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia jednego z celów traktatowych w ramach polityk UE;
- po trzecie, zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie UE;
- po czwarte, zawarcie umowy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres.
W kontekście proceduralnym zawarcie umowy międzynarodowej przez UE jest zależne też od rodzaju kompetencji, jakimi UE dysponuje w dziedzinie, która ma być przedmiotem umowy. Jeżeli przedmiot umowy mieści się w ramach tzw. kompetencji wyłącznych UE, umowa taka zawierana jest przez UE samodzielnie, przy współdziałaniu Parlamentu Europejskiego w tej procedurze (od zgody po opinie). To samo dotyczy również umów, których zawarcie zostało przewidziane w unijnym akcie ustawodawczym lub jest niezbędne do umożliwienia UE wykonywania jej wewnętrznych kompetencji, jak i w tych sytuacjach, które wpływają na wspólne zasady lub zmieniają ich zakres.
Jeżeli natomiast przedmiot umowy należy do tzw. kompetencji dzielonych między Unię i państwa członkowskie, wówczas zawierana jest tzw. umowa mieszana. Wtedy procedura wiązania się umową ma dualistyczny charakter. Jest przeprowadzana na forum UE, jak i musi być przeprowadzona w każdym z państw członkowskich, zgodnie z jego Konstytucją. Aby umowa ta weszła w życie, wszystkie te procedury muszą być zakończone, tak unijna, jak i te państwowe.
Nudne. To dlaczego o tym piszę? Bo jeszcze miesiąc temu przeciwnicy umowy z Mercosurem, głośno rozważali jak do niej nie dopuścić. Zapowiadano różne działania, począwszy od referendum, a skończywszy na wypowiadaniu umowy. I trochę to śmieszne, bo żadna z tych głośnych wypowiedzi nie dawała tak naprawdę realnego rozwiązania. Ot kolejne polityczne pokrzykiwania. Jak to w Polsce. Dużo hałasu, a później jak zwykle problem.
Aby się przeciwstawić umowie z Mercosurem, trzeba było od początku do końca sypać piach w tryby unijnej maszyny. Czy to na etapie jej negocjowania, zawierania, czy późniejszym. Jeśli chodzi o etap zawierania, na którym właśnie jesteśmy, to opisuje go art. 218 TFUE. W szczególności jego ust. 11, który przewiduje możliwość kontroli takich umów międzynarodowych z unijnymi traktatami. Jest to jednak kontrola ex ante. Może być ona przeprowadzona przez Trybunał Sprawiedliwości UE m.in. na wniosek państwa członkowskiego, a w przypadku negatywnej opinii TSUE, umowa taka nie może wejść w życie.
I zdaje się, że akurat tę szansę to powoli tracimy. Na grudzień Komisja Europejska zapowiedziała głosowanie nad jej zawarciem w Radzie. A samo wystąpienie do TSUE dałoby czas, bo przedłużyłoby cały okres procedowania. Nawet jeśli wydana opinia nie byłaby po naszej myśli. Były takie pomysły. Były też pytania dziennikarzy, ale rząd odmówił wystąpienia. A to jasno pokazuje jego intencje. Rząd chce tej umowy i wszystkie czary mary jakie koalicja rządząca w tej sprawie rzekomo podejmuje w tej sprawie, to zwykłe manipulacje opinią publiczną i gra pozorów.
W przypadku umowy mieszanej, jeśli związanie Polski odbyłoby się w drodze ratyfikacji, co zresztą wynika z wielu przepisów, pojawia się pytanie o zachowanie Prezydenta. Czy może odmówić jej ratyfikacji? Na pewno może wysłać ją do Trybunału Konstytucyjnego przed ratyfikacją. Ale jeśli okazałaby się zgodna z Konstytucją, to Prezydent musi ją ratyfikować. Może więc taką umowę najlepiej wrzucić do szuflady i niech tam papier powoli zamienia się w pył. Wprawdzie nikt nie wie, czy ratyfikowanie umów międzynarodowych jest obowiązkiem Prezydenta, czy też nie. Na pewno nie jest to prerogatywa. Ratyfikacja wymaga kontrasygnaty. Są też przypadki, kiedy potrzebna jest zgoda Sejmu. Ale na pewno oba te akty nie zmuszają prezydenta do ratyfikacji. Kontrasygnata to przejaw przyjęcia odpowiedzialności, a zgoda Sejmu to tylko warunek konieczny dla ratyfikacji.
Także Konstytucja, inaczej niż w przypadku ustaw, nie nakłada na Prezydenta termuniu do ratyfikowania umowy międzynarodowej. A ponieważ nie ma też prawnej formy dla odmowy ratyfikacji, a nawet gdyby była (lub ktoś by ją twórczo wynalazł) to też wymagałaby kontrasygnaty, to najlepiej wrzucić umowę na dno szuflady biurka i niech leży.
Dlaczego o tym piszę? Bo jak się dowiadujemy, UE chce podzielić materię umowy z Mercosurem na dwa akty. Jeden będzie umową samodzielną UE, drugi umową mieszaną. A w ten sposób tę drugą będziemy mieli z głowy. I może bez tej drugiej będzie problem by korzystać z tej pierwszej?
Pozostanie teraz tylko zastanowić się co zrobić z pierwszą po jej wejściu w życie. Jak ją sparaliżować? Nie będzie łatwo, bo jak widać, musi to odbyć się wbrew rządowi. Nie będę tu wspominał jednak o referendum i wypowiadaniu, o czym najczęściej marudzą nam politycy. Referendum nic nie da w perspektywie prawnej, nawet gdyby je przeprowadzić 77 razy. Z kolei wypowiedzieć można tylko tę umowę, którą się zawierało. Jeśli będzie to umowa zawarta samodzielnie przez UE, to możliwości wypowiedzenia nie będzie. Co więcej, wypowiedzenie umowy międzynarodowej wcale nie jest takie proste jak się wydaje. Jest możliwe tylko wtedy, gdy jest ono dopuszczone w samej umowie. Są teorie, że jest też dopuszczalne na zasadach ogólnych prawa międzynarodowego (prawa traktatów), ale w praktyce państw takie wypowiedzenie bez podstawy umownej jest zasadniczo postrzegane jako delikt i stanowi powód sporu, czy podstawę odpowiedzialności, także finansowej. A spór w tej kwestii rozstrzygałby pewnie TSUE. I tu mamy już spore doświadczenie w temacie jego obiektywizmu. Doświadczenie, które podpowie nam, jakie mielibyśmy wtedy szanse. Uruchomiłoby to lawinę jeszcze większych problemów. Co więcej, zgodnie z polską ustawą o umowach międzynarodowych, w procedurze wypowiadania udział bierze również rząd. Byłby więc hamulcowy.
Zresztą umowa zawierana samodzielnie przez UE wiąże Polskę bez naszego wpływu na proces wiązania się. Dlatego ewentualne działania mogą mieć tylko charakter paraliżujący. Umowa będzie, ale muszą być kłopoty z jej wykonywaniem. Stąd trzeba to dobrze przemyśleć, prawnie umocować, politycznie uzasadnić i zabezpieczyć na wielu polach. I niekoniecznie muszą one dotyczyć wprost umowy. Wystarczy jak ją zamrożą. Pamiętajmy, że UE i inne państwa czerpiące z tej umowy korzyści, niewątpliwie użyją różnych narzędzi oddziaływania. A po swojej stronie będą mieli rząd.
Z tych powodów, Drodzy Politycy, to nie może być prosty foch polityczny. A do focha sprowadzają się Wasze publicznie rzucane pomysły. I chyba trzeba zacząć już nad tym myśleć, żeby być gotowym, kiedy Mercosur nadejdzie, bo obudzimy w naprawdę innej rzeczywistości. To nie jest wcale niemożliwe..