Prezydent – Premier. Polski spór o władzę. Moja prywatna doktryna prezydencka.
Kadencja nowego Prezydenta wystartowała z hukiem. Niby wakacje a na forum publicznym wróciła dyskusja, czy jest on tylko reprezentantem państwa, czy też może angażować się z rządzenie. Owszem, w warunkach kohabitacji to dyskusja naturalna, ale poziom jej natężenia zapowiada, że prędzej lub później wybuchnie mocnych spór. Dlatego uznałem, że są dwa powody, aby wypowiedzieć się w tym temacie.
Pierwszy to chęć wyprzedzenia naszych prawniczych autorytetów i z Krakowa i z Warszawy, szczególnie tych cywilistów i karnistów, którzy mają zwyczaj wypowiadać się w kwestiach ustrojowych i rzucać nam różne kretyńskie opinie. Niech nie mają za łatwo.
Drugi powód to fakt, że dotychczas wypowiadane opinie opierają się na rozumieniu Konstytucji z czasów tzw. pierwszego Tuska, a więc z okresu sporu z prezydentem Kaczyńskim i starego stanowiska TK. Są to opinie obrosłe mocno mchem i wodorostami. Stąd uznałem, że warto odświeżyć temat i pokazać jego rzeczywisty, współczesny wymiar.
Na wstępie muszę zauważyć, że od tamtych czasów świat poszedł mocno do przodu. Nic nie jest takie same. Nie, przepraszam. Kłamię. Taka sama została nasza Konstytucja. Co więc zrobić z tym dysonansem? Oczywiście interpretować jej przepisy odpowiednio do zmieniającego się świata. Zrobić sobie taki living instrument. A co, Europejski Trybunał Praw Człowieka może a my nie? Zresztą nie może być tak, że rozumienie Konstytucji dopasowujemy do rzeczywistości we wszystkich obszarach, ale nie w kwestii relacji organów państwa.
Wywody prawne zacznę od fundamentu, czyli od przypomnienia, że zgodnie z art.146 Konstytucji to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. I do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Radą Ministrów kieruje jej Prezes. Na pierwszy rzut oka wydaje się więc, że Premier ma power. To dlatego bazując na tych przepisach, wykombinował sobie prosty schemat – rząd rządzi państwem, a Prezydent je tylko reprezentuje. Wygodne, ale nieprawdziwe. Konstytucja jest przecież pełna różnych kompetencji Prezydenta, które znacząco wychodzą poza funkcję reprezentacyjną. Nota bene sprowadzenie roli Prezydenta do reprezentacji to więcej niż uproszczenie, bo funkcja reprezentacyjna ma swój kontekst – jest ukierunkowana na relacje międzynarodowe. W polityce wewnętrznej Prezydent to nie tylko głowa państwa, ale też część władzy wykonawczej. PO polsku to upraszczamy, a w literaturze anglojęzycznej ujawniają to pojęcia executive power i government. Jedna obejmuje rząd i Prezydenta, druga tylko rząd.
Zresztą z wypowiedzi Premiera wynika generalny wniosek, że raczy on czytać nie tylko art. 126 Konstytucji, ale cały ten akt bardzo wyrywkowo i bez pogłębionego rozumowania.
Kompetencje Prezydenta są w Konstytucji wskazane w kilku formułach. Pierwsza to sposób techniczny (np. art. 144). I pamiętajmy, że nawet w przypadku, kiedy tak wskazane kompetencje to nie są prerogatywy, ale prezydent potrzebuje dla ich realizacji kontrasygnaty, to ciągle są to kompetencje Prezydenta. Powtórzę Prezydenta. Bez Prezydenta, a ze swoją kontrasygnatą, Premier może zrobić to co Himilsbach z angielskim. A w przypadku Prezydenta, jak byłby spór, w wielu rzeczach gdzie przyjęto obowiązek kontrasygnaty, da się wywieść inaczej.
Warto też pamiętać, że obok formuły technicznej, kompetencje Prezydenta są umieszczone w Konstytucji w postaci przypisania mu kluczowej roli w pewnych obszarach materialnych w sposób opisowy. O tym mówi m.in. jej art. 126, choć w tej części, którą Premier zbywa milczeniem. Co my tam mamy? Otóż zadaniem właśnie Prezydenta jest czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności terytorium.
To potężne, żeby nie powiedzieć kluczowe funkcje na tle roli innych organów państwa. W szczególności, że rozumienie tych pojęć znacząco ewoluuje. Dziś suwerenność nie ma charakteru absolutnego, heglowskiego. Jest coraz częściej określana jest epitetem „wględna”. To oznacza, że jej charakter, istota, wykonywanie i inne cechy mają płynne granice. I tu funkcja strażnika suwerenności ma olbrzymie znaczenie. On decyduje, jak funkcjonować w nowej rzeczywistości, by jej nie stracić. Ta suwerenność przekłada się też na politykę zagraniczną, w szczególności na kwestie integracji europejskiej (tak na zakres przekazywania kompetencji na poziom UE, jak i na rozciągania unijnych kompetencji przez TSUE), czy na prawa człowieka (zakres związania Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i wyroki Trybunału Praw Człowieka). Wskazuję akurat te konteksty, bo wiążą się one z tzw. procesem przywracania praworządności. Piszę „tak zwanym”, bo taka nazwa to bzdura. Jest to w rzeczywistości proces, który stanowi właśnie spór o suwerenność, o granice podporządkowania Polski instytucjom międzynarodowym. A to tzw. przywracanie praworządności to nic innego jak próba wrzucenia przez obecny rząd w system prawny na poziomie ustawowym rozwiązań uzależniających państwo od obu trybunałów i stojących za nimi organizacji : UE i Rady Europejskiej. I tak należy to widzieć. A jest to wrzucanie tych godzących w suwerenność rozwiązań wbrew Konstytucji. Użyję tu kolokwializmu – władza rżnie głupka i kombinuje jak tę Konstytucję pominąć. Tyle w tym temacie, żeby nie zmęczyć czytelnika.
Przejdźmy do bezpieczeństwa Polski. Dziś nikt nie zaprzeczy, że pojęcie to obejmuje nie tylko klasyczne kwestie militarno-wojskowe, ale też sprawy migracji, zabezpieczenia energetycznego, surowców, zdrowia, żywności itp. Także funkcjonowania państwa w tak ważnym obecnie obszarze wirtualnym. W prawie międzynarodowym pojawiły się takie fajne, nowe pojęcia: suwerenność wirtualna, terytorium wirtualne państwa. I to powoduje, że polityka zagraniczna i wewnętrzna realizowana przez rząd nakłada się na wiele obszarów, za które konstytucyjną odpowiedzialność ponosi Prezydent. I dlatego Prezydent ma w ten sposób podstawy do żądania by uwzględniać jego wizje i żądać współdziałania. To taka rola cenzora i inspiratora działań rządu. Choćby poprzez Radę Gabinetową lub BBN. Stąd na współpracę z prof. Cenckiewiczem może być skazanych więcej ministrów niż tylko minister obrony narodowej. Jeśli będzie on realizował swoje zadania wystarczająco śmiało.
Co ciekawe, wiele z tych obszarów materialnych jest też przecież przedmiotem procesu integracyjnego. Dlatego im bardziej Unia będzie chciała wkraczać w te obszary, tym bardziej rząd będzie musiał konsultować z prezydentem także swoją politykę w ramach procesu integracji. Tu już nie zadziała dotychczasowe stanowisko, że Unia to obszar kompetencji rządowych, bo to rząd prowadzi politykę zagraniczną, a prezydent zajmuje się NATO. Dziś już także w ramach UE rząd jest skazany na współpracę z prezydentem. Podział, że Premier jeździ na szczyty UE a Prezydent NATO już nie ma racji bytu.
Owszem, dziś problemem Prezydenta jest to, że przypisując mu tak szeroki i jakościowo ważny obszar kompetencyjny w perspektywie materialnej, Konstytucja nie wyposażyła go wystarczająco w samodzielne instrumenty działania odpowiednie do zakresu odpowiedzialności. Ale czy znaczy to, że ustrojodawca popełnił błąd? Wcale nie. Powód takiej konstrukcji był prosty. Konstytucja generalnie stawia na współdziałanie władzy. Odpowiedzialność Prezydenta ma być realizowana narzędziami, które posiadają inne organy państwa, w tym rząd. To właśnie one mają po prostu uwzględniać w swej działalności żądania Prezydenta. Można śmiało powiedzieć, że w stosunku do tak istotnych zadań prezydenckich organy te pełnią więc w tym zakresie rolę pomocniczą.
Z kolei Prezydent dysponuje instrumentami, przy pomocy których dopina punktowo działanie tych wszystkich organów: podpisuje ustawy, ratyfikuje umowy, mianuje ambasadorów, generalicję, jest zwierzchnikiem sił zbrojnych, powołuje sędziów itp. I te instrumenty to kluczowe punkty. W praktyce, bez jego zgody, te całe, formalnie nawet te potężne, procesy polityki rządu, nie będą miał miały szansy na finalizację. To jest wielka władza prezydencka, którą – jak się chce i potrafi – można trzymać za gardło rządzących, jeśli nie będą chcieli współdziałać dla dobra państwa. A te zapowiedzi o jakiś planach B na omijanie Prezydenta to tak naprawdę zwykłe zaklinanie rzeczywistości lub tęsknota za starymi czasami. W praktyce mogą się tylko sprowadzać do małych szantaży, w tym legislacyjnych, jak np. umieszczanie przepisów o zmniejszeniu cen energii w ustawie o wiatrakach.
Zresztą powiem tu nawet więcej. Kształt Konstytucji i hierarchia zadań pokazują jednoznacznie, że to rząd musi szukać porozumienia z Prezydentem w obszarach jego kompetencji, a nie odwrotnie. A one rosną w perspektywie treściowej. I buńczuczne wypowiedzi nic tu nie dadzą. Szczególnie tak kretyńskie jak koncepcje europosła Szczerby. Ten swoim pomysłem finansowego szantażu to by wsadził rząd na wielką minę. Może kiedyś też o tym napiszę.
Teraz przypomnę tylko, że skoro to Prezydent jest strażnikiem Konstytucji, to on z tej perspektywy także nadzoruje i ukierunkowuje prace rządu. Bo tak jest, że to właśnie Prezydent a nie rząd, a nawet nie Trybunał Konstytucyjny, stoi na straży Konstytucji. Zapis art. 126 Konstytucji jest jasny. Właśnie Prezydent. Niedowiarkom wyjaśniam, że tak naprawdę, niejako wbrew nazwie, Trybunał Konstytucyjny to organ rozstrzygający o hierarchicznej zgodności prawa i realizujący inne zadania przypisane mu w Konstytucji.
Taka szeroka perspektywa strażnika Konstytucji daje Prezydentowi legitymację do wtrącania się we wszystkie sprawy. Tak wtrącania się. I naprawdę we wszystkie. Na wielu etapach, w tym w procesie legislacji, czy różnych powołań do różnych organów. Słusznie więc Prezydent zauważył, że może odmawiać powoływania czy awansowania sędziów, którzy łamią Konstytucję lub takie łamanie wspierają. To jego ocena, jego uprawnienie i jego decyzja. Dlatego tego kontekstu prezydenckiej władzy nie można spłycać tylko do prawa do składania wniosków do TK, czy wetowania ustaw, jak to dotychczas miało miejsce.
I podsumowanie. Kompetencje prezydenckie są więc w rzeczywistości potężne. One równoważą i spinają w całość władztwo wszystkich organów państwa. Na dodatek pod wpływem faktycznych zmian na świecie, a przede wszystkim w Europie, rosną de facto. Są taką konstrukcją parasolową nad władzą rządu. Ich podważanie przez rząd, z jakim mieliśmy do czynienia po 2007 r. i mamy obecnie, jest zwykłą próbą zagarnięcia dla siebie większej władzy. To zdawało egzamin w pierwszych latach po przyjęciu Konstytucji, w ówczesnym rozumieniu wielu pojęć konstytucyjnych. Dziś już bez szans, jeśli Prezydent na to nie pozwoli. Tak więc z tym dawaniem po łapach może być całkiem inaczej niż wicepremier Gawłowski sobie wyobraża.